Dossiers / LA JUSTICE ADMINISTRATIVE

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ourquoi une « justice administrative »? Quelle est le rôle d’un tribunal administratif? d’une cour administrative d’appel? du Conseil d’Etat? Quelles sont les spécificités du procès administratif?

Vous trouverez, dans cette note, les réponses aux questions que vous vous posez légitimement sur la « justice administrative »; la matière n’étant pas réputée pour sa simplicité, nous nous sommes astreints à écarter toute fioriture technique inutile, pour ne vous livrer que l’essentiel, dans une langue la plus limpide possible!

  • L’organisation de la justice administrative

La France connaît un système juridictionnel dual. Les juridictions civiles et pénales sont distinctes des juridictions administratives. Les premières, qui relèvent de l’ordre judiciaire, règlent les conflits entre particuliers ou ceux qui impliquent une infraction à la loi pénale. Les secondes connaissent des conflits entre l’administration et les usagers et leur existence s’explique, historiquement, par la volonté de juger et de contrôler l’administration.

Toutefois, cette dualité juridictionnelle n’est pas forcément une évidence. Dans certains pays, notamment anglo-saxons, l’administration est jugée comme un particulier devant les mêmes juridictions.

L’existence de deux ordres de juridiction procède, dans notre pays, de considérations politiques et idéologiques.

Notre système actuel remonte à la Révolution française de 1789. Les révolutionnaires ont entendu briser la puissance des tribunaux judiciaires, qu’on appelait alors les « parlements » et qui, à la fin de l’Ancien Régime, s’étaient opposés aux tentatives de réforme des magistrats, en leur en interdisant d’intervenir dans les affaires de l’administration.

« les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. »

Tel sera l’objet de la célèbre loi des 16 et 24 août 1790, qui proclamera que « les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. »

Cependant, la loi ne précise pas comment les litiges relatifs à la fonction administrative seront jugés ; sous la Révolution, l’administration se juge elle-même. Car, disait-on alors, « juger l’administration, c’est encore administrer » (Henrion de Pansey, De l’autorité judiciaire en France, 1818).

Il faudra attendre de nombreuses années avant que n’émerge un véritable ordre juridictionnel administratif, gardien de la démocratie et de l’État de droit.

Le régime Napoléonien créera les conseils de préfecture, la Cour des comptes et, surtout, le Conseil d’Etat (Constitution du 22 frimaire an VIII – 13.12.1799).

Celui-ci n’a, à l’origine, qu’un rôle de conseil, la décision restant du ressort du chef de l’Etat – c’est le système de « la justice retenue« .

La loi du 24 mai 1872 confère la justice au Conseil d’Etat : il ne propose plus mais devient lui-même juge administratif. On parle alors, par opposition à la « justice retenue«  de « justice déléguée« .

La création des tribunaux administratifs en 1953 puis celle des cours administratives d’appel en 1989 viendront parachever l’édifice.

Aujourd’hui, il existe, ainsi, 42 tribunaux administratifs, au moins un par région ; juridictions de première instance, c’est à eux que le requérant devra, en principe et sauf situation particulière dérogatoire, s’adresser en premier lieu.

Les cours administratives d’appel sont compétentes pour statuer lorsqu’une personne privée ou une administration entend contester un jugement rendu par un tribunal administratif. Elles sont au nombre de 8.

Enfin, frère jumeau de la Cour de Cassation de l’ordre judiciaire, le Conseil d’État est la juridiction suprême de l’ordre administratif. Saisi d’un pourvoi contre un arrêt d’une cour administrative d’appel, il vérifie le respect des règles de procédure et la correcte application des règles de droit mais ne juge pas une troisième fois le litige.

Le Conseil d’Etat a conservé une importante mission de conseil, qu’il exerce en parallèle de sa mission de juger ; on dit qu’il est le « conseiller du Gouvernement« , qu’il assiste pour la préparation des projets de loi, d’ordonnance et de certains décrets. Il peut également être saisi par le gouvernement pour des avis en toutes matières et réalise, à la demande du Gouvernement ou sur sa propre initiative, des études en toutes matières (on parle de « rapport »).

  • Le procès administratif

Attachons-nous, à présent, de disséquer les rouages du procès administratif, tant celui-ci peut, pour le profane non averti,  s’apparenter à une rencontre du troisième type !

Tout d’abord, ce qu’il convient de garder à l’esprit, c’est que, devant la juridiction administrative, sauf procédure d’urgence, la procédure est « écrite ».

Cela signifie que les échanges d’argumentaires écrits ont une place prépondérante et qu’il n’est pas possible de développer oralement, à l’audience, de nouveaux arguments qui n’auraient pas été invoqués dans un mémoire écrit.

La procédure est également « inquisitoire », ce qui implique que le rôle du juge administratif est central. Il dirige seul l’instruction, prend la décision d’adresser ou non les différents mémoires et pièces à toutes les parties au litige. Il peut exiger des parties la production de certaines pièces ou la fourniture d’explications ; il peut décider de mesures d’instruction (transport sur les lieux, expertises, etc.). Il peut inviter le requérant à régulariser sa requête lorsqu’elle est irrégulière ou incomplète.

Sur un plan idéologique et politique, le caractère inquisitorial de la procédure est justifié par le déséquilibre important qui existe entre les deux parties (administration/administré).

Enfin, on dit que la procédure est « contradictoire ». Ce principe, qui irradie tout le système judiciaire français, signifie que chacune des parties doit être informée des arguments et des pièces présentés par l’autre partie au juge. Un tribunal ne peut pas fonder sa décision sur un élément dont l’une des parties n’a pas eu connaissance.

Le procès administratif débute par le dépôt d’une requête auprès du greffe de la juridiction (en première instance, en principe, le tribunal administratif territorialement compétent). Il s’agit d’un document écrit contenant la demande et sa motivation.

La requête est ensuite enregistrée et affectée d’un numéro, puis, sur décision du magistrat désigné comme « juge rapporteur », adressée à la ou les parties adverses.

L’adversaire est invité à présenter des observations en défense et de joindre les pièces étayant sa position. Puis celles-ci sont transmises au demandeur, afin qu’il puisse y répondre par un mémoire en réplique.

Et ainsi de suite, jusqu’à ce que l’affaire soit considérée comme étant en état d’être jugée ; elle est alors inscrite à une séance de jugement.

Concrètement, une audience au Tribunal Administratif se déroule de la manière suivante.

Selon les matières et l’importance de l’affaire, le nombre de magistrats varie ; celui-ci est toujours impair et il est, en principe, de trois. Certaines affaires sont jugées à juge unique.

L’un des conseillers formant la juridiction de jugement, le « rapporteur », rappelle le contenu de la demande et les échanges de mémoires durant l’instruction de l’affaire.

Puis le « rapporteur public » (à ne pas confondre avec le « rapporteur ») expose ses « conclusions ».

Jadis « commissaire du gouvernement », rebaptisé « rapporteur public » suite à une série de condamnations de la France par la Cour européenne des droits de l’homme pour atteinte au principe du droit à un procès équitable, il est un magistrat relevant du Tribunal administratif mais qui ne fait pas partie de la formation de jugement, n’assiste pas au délibéré et ne participe pas à la décision.

Son rôle est d’éclairer la formation de jugement en exposant les questions que présente à juger l’affaire et de faire connaître, en toute impartialité, les règles de droit applicables à l’espèce ainsi que son opinion sur les solutions qu’appelle le litige soumis à la juridiction.

La formation de jugement n’est pas tenue de suivre son avis et peut rendre un jugement différent de la solution qu’il propose, situation somme toute assez rare.

Ensuite, le président demande aux parties ou à leurs mandataires s’ils ont des observations à formuler.

C’est à ce moment-là qu’interviennent les plaidoiries, permettant aux avocats de répondre oralement aux conclusions du rapporteur public.

L’affaire est ensuite mise en délibéré à une date postérieure à l’audience et la décision est notifiée ultérieurement par le greffe.

A l’issue de l’audience, toute partie à l’instance peut adresser au président de la formation de jugement une note en délibéré, en vue notamment de répondre par écrit aux conclusions du rapporteur public ; celle-ci, pour autant qu’elle soit adressée avant la date du délibéré, sera visée dans la décision et si le juge considère qu’elle apporte des éléments nouveaux, l’instruction du dossier pourra être relancée.

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